PPP项目团队组成及职责

* 来源: 浙江浣纱律师事务所陈胜利 * 发布:办公室日期: 2015年 08月 13日浏览: 2041

【内容提要】自2014年以来，政府和社会资产合作模式（即Public Private Partnership以下简称PPP）已经如火如荼地开展开来，业内普遍认为PPP模式将取代地方政府融资平台成为政府融资的新选择。总体来说，PPP模式操作复杂，参与主体众多，对参与各方要求很高，根据财政部PPP操作指南,政府与社会资本合作模式操作程序主要分为5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交，故有必要厘清PPP项目每个阶段参与主体及相关职责，希望对PPP项目的顺利实施有所帮助。

【关键词】PPP项目操作流程团队职责

一、目前规范PPP项目主要政策依据

自PPP热潮出现以来，从国务院到发改委、财政部等各部委为推广PPP，出台“意见”、“办法”、“通知”等形式的文件。2015年6月1日正式施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，在目前基础设施特许经营领域的立法文件中效力层级较高，亦有人称之为基础设施特许经营领域的“基本法”。我省目前规范PPP项目的主要政策、法规依据主要有:

1、国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》【国发（2014）60号】文件，即国务院[2014]60号文；

2、发改委2724号文件《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（下称投资[2014]2724号文）；

3、财政部《政府与社会资本合作模式操作指南（试行)》（财金[2014]113号文）（下称操作指南）；

4、六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称管理办法）；

5、浙政办发〔2015〕9号《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式(PPP模式)的指导意见》，即浙政办法[2015] 9号文件；

6、《浙江省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》[浙财金〔2015〕5号]，即浙财金[2015]5号文件。

二、PPP项目操作流程

三、PPP项目操作流程各阶段团队组成及职责

（一）项目识别阶段

1、项目发起：按照财政部操作指南第六条规定由财政部门或政府与社会资本合作中心（以下简称合作中心）负责征集PPP项目。浙财金[2015]5号文明确由财政部门负责征集PPP项目。六部委管理办法第八条明确县级以上人民政府应当建立有关部门参加的协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调项目的实施和监督管理。综上，PPP项目征集可以由财政部门或政府与社会资本合作中心负责。笔者认为鉴于PPP项目涉及不同行业及部门，由政府与社会资本合作中心负责征集项目为好。

故对项目发起阶段团队组建及职责建议如下：

首先，由财政、发改、国土、住建、环保、交通、水利、能源、金融、教育、文化等行业行政主管部门及政府相关职能部门组成政府和社会资本合作中心。政府和社会资本合作中心主任可由政府分管领导担任。合作中心的职责为：负责统筹PPP政策措施，负责PPP项目的征集，组织协调项目的实施和监督管理。在项目发起阶段主要负责向行业主管部门及社会资本征集PPP项目。其次由合作中心聘请相关中介机构作为法律、财务、融资、技术顾问，协助合作中心开展工作。PPP项目实施需要上述专业人士参与和协助。国务院[2014]60号文也明确PPP项目实施要充分发挥各种中介机构的作用。在项目发起阶段各中介机构的职责为：应项目提出部门的要求进行特许经营可行性评估，协助项目提出部门起草特许经营实施初步方案、PPP项目合法性论证、财务分析及融资方案策划等。

其次，由项目提出部门实施特许经营可行性评估，起草特许经营实施初步方案，项目提出部门可要求政府与社会资本合作中心聘请的中介机构提供协助。也可另行聘请中介机构协助其进行项目可行性评估和起草特许经营实施初步方案。

该阶段团队组成及职责图示如下：

2、项目筛选及项目评估阶段

该阶段参与主体及职责为：

a.合作中心负责审查市场潜在项目是否符合国民经济和社会发展总体规划（包括是否符合主体功能区规划、区域规划、环境保护规划、安全生产规划等专项规划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等），建设运营规划和监管要求是否明确，潜在项目是否适合PPP模式，PPP项目实施是否具有可行性等。合作中心可要求其聘请的中介机构协助审查。合作中心通过审查潜在项目确定备选项目，同时制定项目年度及中长期开发计划。对列入年度规划的项目由合作中心落实财政部门进行财政承受能力评价和物有所值评价。

b.财政部门按照合作中心要求进行财政承受能力评价，和物有所值评价。财政部门根据需要可聘请第三方机构进行上述评价。需要政府提供可行性缺口补助的项目，由财政部门制定可行性缺口补助方案。

c.中介机构协助合作中心进行项目筛选，对潜在项目是否适合PPP模式及项目可行性、合法合规性进行论证。

d.第三方机构职责财政承受能力评价及物有所值评价。

该阶段团队组建及职责图示如下：

（二）项目准备阶段团队组建及职责

由中介机构会同项目提出部门共同编制特许经营项目实施方案提交合作中心，由合作中心会同政府相关部门共同审核，政府相关部门应出具书面审查意见。项目提出部门汇总意见后完善实施方案并报本级人民政府审定，本级人民政府审定实施方案后明确项目实施机构及具体授权范围。

本级人民政府负责审核PPP项目合同。

该阶段团队组成及职责图示如下：

（三）项目采购阶段团队组建及职责

该阶段主要工作由项目实施机构完成，项目实施机构可聘请中介机构协助其进行项目采购。中介机构可选择合作中心聘请的中介机构也可选择其他中介机构。

该阶段团队组建及职责图示如下（以竞争性磋商为例）：

（四）项目执行阶段团队组建及职责

1、项目公司负责项目审批和项目全面实施。项目审批部门应简化审批内容，优化办理流程、缩短办理时间，对于各部门在项目评审时已经出具书面意见的，不再重复审查，项目实施机构应协助项目公司办理相关手续。特许经营者应当对特许经营协议约定服务区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务，不得对新增用户实行差别待遇。特许经营者因不可抗力等原因确实无法继续履行特许经营协议的，实施机构应当采取措施，保证持续稳定提供公共产品或公共服务。特许经营者应当公开有关会计数据、财务核算和其他有关财务指标，并依法接受年度财务审计。

2、实施机构按照项目合同约定，承担相应义务，为项目报批及项目实施提供协助。定期对特许经营项目建设运营情况进行监督管理，会同有关部门进行绩效评价。实施机构和特许经营者应当制定突发事件应急预案，按规定报有关部门。突发事件发生后，及时启动应急预案，保障公共产品或公共服务的正常提供。相关职能部门和实施机构共同建立绩效评价机制并建立按照特许经营协议对价格或财政补贴进行调整的办法。实施机构和特许经营者应当将特许经营项目实施方案、特许经营者选择、特许经营协议及其变更或终止、项目建设运营、所提供公共服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财务报表等有关信息按规定向社会公开。

3、县级以上人民政府有关部门应当根据各自职责，对特许经营者执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范以及其他有关监管要求进行监督管理，并依法加强成本监督审查。县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。接受特许经营项目的投诉、并向实施机构和项目公司提出建议。财政部门应对PPP项目合同约定的可行性补助纳入年度或中期财政预算。

4、政府和社会资本合作中心参与项目实施监督管理并协调项目实施中出现的问题。参与制定统筹有关政策措施，积极与金融机构设立基础设施和合同事业特许经营引导基金。协助项目公司融资（包括协助项目公司引入投资者产业基金，发行债券、成立私募基金、协助项目公司以未来收益向金融机构质押贷款、协助项目公司对接金融机构向项目提供差异化信贷支持等）。

5、县级以上人民政府应当将特许经营有关政策措施、特许经营部门协调机制组成以及职责等信息向社会公开。

注：合作中心的职责履行应是贯彻于PPP项目实施全过程。

（五）项目移交阶段团队组成及职责

项目移交由项目实施机构或政府指定的其他机构与项目公司共同按照PPP项目合同约定完成资产移交和项目平稳过度等相关工作。

项目移交时项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作小组。根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。

项目移交工作小组应委托有相关资质的资产评估机构按照项目合同约定的评估方式对资产进行评估并作为确定补偿金的依据。

项目移交工作小组应严格按照项目合同约定的性能测试方案和移交标准对移交财产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作小组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理，更新重置或提取移交维修保函。

项目移交完成后，政府和社会资本合作中心应组织相关部门对项目产出、成本收益、监督成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价。并按照相关规定公开评价结果。

四、PPP项目团队工作定位

1、本级政府：PPP项目的审批部门。具体职责包括实施方案审定、PPP项目合同审核、信息披露、确定实施机构及授权范围。

2、政府和社会资本合作中心：PPP项目的协调部门。负责统筹PPP项目政策、措施，协调并组织PPP项目实施及监督管理。（包括负责PPP项目征集、评审等）

3、相关政府职能部门：PPP项目的监督部门。各相关部门按照职责监督项目公司实施PPP项目，进行绩效评价、财务审计。财政部门落实PPP项目政府可行性补助的相关工作。