刍议民事限制出境措施之完善

* 来源: 浙江大公律师事务所王巧燕 * 发布:办公室日期: 2014年 07月 23日浏览: 1791

【内容提要】限制出境措施——民事诉讼的新领域，在司法实践中运用逐渐广泛，其效力作用于人身，但终以财产为目的。长久以来，其制度的设计缺陷也不断暴露，首当其冲的是效力位阶低，规范性文件少。现有的法律、法规等规定或陈旧、或重叠、或冲突、或空缺，较为零散，没有形成体系，造成操作性差。本文将列举限制出境措施制度的若干缺陷，并对该项制度的完善提出自己的浅薄意见和建议，以期抛砖引玉，共话完善。

【关键词】限制出境效力位阶权利冲突与平衡完善

近年来，经济纠纷不断涌现，债权人、债务人双方已不再是传统的“王世仁、杨白劳”模式，“老赖”，竟悄然成为了新时代的产物，更有甚者借出境之机逃避司法机关追究法律责任，于是，“限制出境”应运而生，2007年民事诉讼法修改时就已将这一措施纳入强制执行手段。何为限制出境？有人定义是指在国内有未了结的民事债务的被执行人拒不提供有效担保，出境后预期无法执行或难以执行的，根据申请人的请求，人民法院可以决定限制被执行人出境的措施。对此，本人持保留意见，对限制出境的准确定义建立在这一制度已较为完善的基础上，而我国法律、法规等还没有对此作出系统、较为详尽的规定和解释。

一、适用限制出境措施首先面临的主要问题

1、效力位阶低，规范性文件少

限制出境措施，将限制被限制出境人的出境自由无疑，而我国《立法法》第八条明确规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。这就是限制出境措施首先面临的主要问题。

民事诉讼法作为程序法，第二百五十五条^[1]只规定了在民事案件的执行过程中，法院可以对不履行法律文书确定的义务之人采取限制出境措施，那么在民事案件审理过程中法院是否可以采取相同措施？而现有的《中国公民出境入境管理法》主要是从行政管理的角度对公安、边防机关限制出境的事由作出规定，其实施主体为公安、边防机关。依据该法律关于当事人不得出境事由中“法院通知有未了结民事案件不得离境”的规定，在法律层面法院间接获得了对未结民事案件当事人限制出境的授权。^[2]由此，关于限制出境措施在法律这一位阶的规定甚少，过于原则，且在司法实践中没有操作性，大多数关于限制出境的规范性文件集中在司法解释、部门规章。

截止目前，我国关于实施限制出境措施的规范性文件主要包括：（1）1985年《中国公民出境入境管理法》及其细则；（2）1987年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部联发的《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》；（3）2005年最高人民法院《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》；（4）2008年最高人民法院《关于适用中华人民共和国民事诉讼法》执行程序若干问题的解释；（5）2010年《最高人民法院关于进一步做好边境地区涉外民商事案件审判工作的指导意见》等。浙江省高级人民法院结合我省实际，曾在2011年对民事案件审理过程中限制出境审批有关问题作出问答（以下简称“问答”），从采取限制出境的基本条件、程序、控制期限等多方面对该措施的实施提出了指导意见。以上法律、法规等规定或陈旧、或重叠、或冲突、或空缺，较为零散，不成体系。

2、限制出境措施的实施阶段存在争议

上述提到：在民事案件审理过程中法院是否可以采取限制出境措施，理论界尚有争议，多数认为，限制出境措施是针对逾期不履行生效法律文书及执行通知书所确定的义务的主体，对象是被申请执行人，包括自然人、法人的法定代表人和其他组织的负责人，包括外国公民、中国公民及港、澳、台地区居民。

但在浙江省高级人民法院《问答》中就有“不采取限制出境措施将造成案件难以审理或无法执行的可能”的描述，而标题也直指“民事案件审理过程中”。从广东各地法院报送的限制出境申请来看，当事人在诉讼前、立案阶段、或在诉讼过程中申请限制出境的情况均有存在，省高级法院未因此在审批或备案上有所区别。^[3]

3、应视不同阶段区分限制出境措施的实施主体、措施

限制出境措施由法院决定，个人认为其实施主体及措施应视案件所处阶段而定。

在案件审理阶段，实施主体首先为人民法院，人民法院限制被执行人、被告出境可以留置被执行人、被告的护照、回乡证或其他有效出入境证件。如不能留置证件的，应当及时书面通知公安边防机关控制其出境。上述《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》中也提到：凡能尽早处理的，不要等到外国人或中国公民临出境时处理；凡能在内地处理的，不要到出境口岸处理，要把确需在口岸阻止出境的人员控制在极少数。在案件执行阶段，实施主体主要为公安、边防机关，有关部门应当按照法律的规定协助实施。同时，都应注意在护照或其他出入境证件有效期内处理了结。

二、限制出境措施中的权利冲突与平衡

以上只是对“谁能对谁在何时采取怎样的限制出境措施”作了初步探讨，限制出境措施之所以在司法实践中存在较大争议，主要原因是其制度的不完善。而在我们试图通过完善该项措施帮助债权人争取权益之时，是否也需要同时考虑如何保障被限制出境人的合法权利？权利冲突与平衡，其在限制出境措施中的内涵丰富，个人认为这是在制度完善之时要注意的突出问题。

1、对被限制出境人的审查

有观点认为，限制出境措施应参照财产证据保全制度。法院只需对申请执行人提交的申请进行形式审查，即只要申请执行人提出书面申请，并从形式上证明被执行人未履行生效法律文书确定的义务，法院就应当采取对被执行人的限制出境措施。^[4]

对此，个人表示异议。限制出境措施与其他保全措施相比，具有明显区别。诉讼保全措施针对财产做出，其法律后果是被申请人不能自由处分被保全的财产，而限制出境措施针对的是被申请人，若成功最终将导致被申请人不能离境。在审查是否应该对被申请人采取该项措施之时，理应从严把握，法院不仅要进行形式审查，更应当进行实质审查，在作出决定前必须确定限制出境措施的采取是必要的、适当的，能达到预期效果的。从实质要件角度平衡申请人与被申请人的权利，防止权力滥用，维护司法权威。

2、限制出境措施中的担保

拟被限制出境人在境内（或内地）没有足够财产可供执行又拒不提供担保的，就可对其采取措施。相反如果拟被限制出境人有足够财产可供执行，或者其已提供了有效担保，即使其出境，案件仍可顺利执结的，该措施不能适用。另一方面，为了有效阻止权利滥用，申请人必须提供有效担保，在对不应该采取限制出境措施而错误实施，对被申请人造成损害时做出赔偿。我省高级人民法院在《问答》中已将“申请人已申请财产保全，但被申请限制出境人员在境内没有足够可供查封、扣押、冻结的财产”作为采取限制出境的基本条件之一，并专门就“申请人民法院采取限制出境措施需提供的有效担保的具体标准”做出指导意见。

3、限制出境措施的解除与救济

限制出境措施是对公民出境自由的限制，是对其人身权利的剥夺。规范好限制出境措施的解除以及救济措施，是对处于弱势地位被限制出境人的权利保护和平衡。

在民事诉讼中，限制出境措施的手段虽然是限制出境自由，但其目的仍然是财产性的。个人认为，限制出境在以下情形出现时应当解除：第一，申请人放弃债权；第二，债务已清偿；第三，被申请人已提供有效担保，不再危及申请人债权的实现；第四，申请人撤回申请。并且解除限制出境时，应及时通知申请人及有关机关。

与此同时，很遗憾，现行法律、法规、司法解释及相关文件均没有对被限制出境人提供任何救济途径。个人认为应赋予其法定的救济途径。首先，应赋予被申请人提出异议的权利。现有限制出境措施的启动程序导致法院不可能充分听取被申请人的意见，赋予被申请人异议权具有必要性。同时，应设置异议复核程序，体现对被限制出境人权利的保障，使其能够及时地表达自己的意见以撤销对其不利的决定。除了被限制出境人提供担保之外，如果法院认为不解除限制出境措施将会对被限制出境人造成重大的损失或者影响的，也应当解除限制出境措施。^[5]例如，被限制出境人需出国应诉等。其次。对错误采取限制出境的，应当允许被限制出境人通过民事诉讼获得救济。在《最高人民法院关于限制出境是否属于国家赔偿范围的复函》（【2013】赔他字第1号）中甚至认定人民法院在民事诉讼过程中违法采取限制出境措施的，属于国家赔偿范围。对于因违法采取限制出境措施造成当事人财产权的直接损失，可以给予赔偿。

三、对完善现有限制出境制度的几点意见和建议

1、统一原则，加快布局完善法律体系

至此不难感觉到，我国限制出境措施规定内容模糊，恐怕还不能给其下一个完整的定义。“限制出境”，不同于财产证据保全制度，也不同于妨害民事诉讼的强制措施。限制出境措施的不完善，影响了法律的严肃性和统一性，导致实务中操作性差，各省在适用这一措施时陷入诸多困境。

首先，《民事诉讼法》作为规范民事诉讼程序的基本法律，限制出境措施应在其条文中有所具体体现，这也可以弥补限制出境措施在限制公民人身自由权利在法律上的空缺。其次，应理清思路，统一原则，完善限制出境措施的各项制度，例如适用对象、阶段、基本条件、程序、担保、控制期限等。对此，在上述行文中，本人已有部分表述。

2、增强限制出境措施的执行威慑力

现行对限制出境措施的运用和实施仍处于探索阶段，法律体系的不完善以及配套措施的缺乏导致其实施力度大打折扣。要改变这一状况，除了加强法院自身的执行力度外，一个重要的途径就是建立健全国家执行威慑机制，通过全国法院执行案件信息管理系统这个平台，将全国法院受理的执行案件的基本信息予以公开，并通过将该系统与金融、工商、房地产、交通、出入境管理等部门以及其他社会信用体系网络相链接，逐步从法律、经济、政治、道德、生活、舆论等各个方面对被执行人进行制约、限制，使其在融资、投资、置产、出境、注册新公司、高消费等方面都受到严格的审查和限制，促使其自动履行义务，形成综合治理执行难的工作格局，以达到标本兼治解决执行难的目的。^[6]

3、促进多部门联动、加强与其他强制执行措施的配合

目前困扰法院执行难的问题仍未得到彻底解决，被执行人消极履行、逃避债务、规避甚至抗拒执行的行为大量存在。武汉市中院执行局法官谌玲认为：“一己之力不若众人合力，执行难问题仅凭法院‘唱独角戏’难以彻底治理。只有在相关部门、社会团体及人民大众的参与下，综合利用法律、行政、信用惩戒手段，使被执行人的信用好坏与其人身自由、经济利益、个人企业声誉、交易机会、生存空间直接挂钩，才能营造守信者赢、失信者亏的社会诚信体系，使老赖寸步难行。”个人认为一语中的，道出了破解执行难问题的关键。

在全面深化改革的进程中，不断完善社会主义法律体系不容忽视。一项法律制度、措施既然出台，就应该物善其用。

参考文献

[1]新修改后的《民事诉讼法》第二百五十五条规定：被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。

[2]杜以星：《民事诉讼中限制出境措施的若干实务问题》，《法律适用》，2012年第4期，第81页。

[3]同[2]

[4]胡晓东、熊燕：《对限制被执行人出境之申请的审查》，《人民司法·案例》，2010年第10期，第39页。

[5]刘志欣、董礼洁：《诉讼程序中限制出境措施的完善与救济》，《法律适用》，2013年第11期，第85页。

[6]北大法律信息网条文释义

[7]丁海湖：《论金融危机背景下财产保全、限制出境措施的恰当适用》，《法律适用》，2019年第9期，第15页。

[8] 案例：

汤玉簪：《男子仗义担保惹祸上身被限制出境账户冻结》，

http://bf.cpd.com.cn/n2450680/c18883304/content.html