保外就医监察制度的研究
【内容提要】保外就医制度是近代民主和法制的产物，是保障重病的罪犯基本生命权和健康权的重要举措，集中体现了社会文明和人性关怀。不仅顺应了行刑非监禁化、行刑社会化的国际趋势还集救济病患保护人权尊重人格等诸多功效于一身，是现代形势政策的宠儿，成为在押病患矫正和改造的逻辑步骤。然而受到执行环节执法不严、监督不力等因素的影响，在实践中凸显弊端，沮丧着刑罚的效益。本文通过研究其现状试图通过增加鉴定程序和制度的查漏、出监阶段的加强管理监督、民间委员会的志愿考察形成一套系统，在各个环节内部和环节运行的全过程中，形成追溯功能的有机衔接、高度统一，以及追溯信息的完全透明化和操作的便利化，堵住不法隧道。
【关键词】保外就医 缺陷 监督 完善
一、保外就医在中国的运用——仅以非法脱逃为分析对象
保外就医制度是项庞大的工程，涉事的机关众多，从监狱、医院、公安到检察院等，牵动的法律法规也不在少数，如《刑事诉讼法》、《监狱法》、《罪犯保外就医的执行办法》、《高检规则》等。因此，理清法律制度之间的位阶关系，规范运用法律法规，辅之以各个部门协调配合，各司其责，才能在保外就医的“提请环节、鉴定环节、取保环节、审批环节、出监环节(包括:交付环节、执行环节、收监环节)等部分”衔接得当。
鉴定环节和出监监督环节在整个程序运作里承担着十分重要的作用。一份省级人民政府指定的医院的诊断鉴定文书只要符合《罪犯保外就医执行办法》和《鉴定操作规程》等相关程序便可以成为罪犯保外就医的决定性依据。而一旦被保外就医后，现存的薄弱监督给与本该接受治疗和矫正的罪犯逃脱社区矫正机关的管辖的机会，枉置刑罚惩罚效应。
从最高人民检察院相关公文可发现，2004年最高检开展的专项检查中，1300名不符合保外就医条件的罪犯被予以收监。2010年，最高检再次开展保外就医专项检查活动，纠正不符合保外就医条件、程序或脱管、漏管555人。[1]其中在2008年的广东省核查纠正监外执行罪犯脱管落管的专项活动中，共纠正2951人，纠正率高达80%。“进一步分析数据可以发现在违反法定条件保外就医的案件中，与罪犯病残鉴定直接相关的案件占76.9%，不规范的医学鉴定文件占44.7%。”[2]
可见诊断鉴定文书在整个制度中的不规范性、随意性、盲目性滋生了权钱不法交易，从侧面展示了法治制度不健全，体制不完善的社会状态。以林崇中为例，这位原广东省江门市副市长因受贿罪被判有期徒刑十年，然而其通过贿赂监狱执行官及鉴定医生，伪造病重的鉴定文书，成功办理保外就医，不法的逃脱刑罚的执行。
此外，被保外就医的罪犯在出监阶段无故失踪的案例也比比皆是。对一些不符合保外就医标准的罪犯适用了保外就医，出现一些罪犯在保外就医期间外出打工经商，16年之后摇身一变为亿万富翁；[3]有些单位甚至对不符合保外就医法定条件或自伤自残的罪犯也准予保外就医……
二、非法保外就医的危害
1、刑罚虚置，司法执行的空位。责任的落实就是另一方面的保护，罪犯由于其行为危害到社会法益时，就应该承担相应的责任，被适用相当的刑罚。罪责刑相适应原则便是源于自古的同态复仇和奴隶社会的等量报复。其在现代的表现为我国《刑法》第五条规定：“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”既然刑罚是必要的恶，那么刑罚的执行就不应该因为罪犯生病等因素而削减，更不应该在执行的程序上留有空隙被有心脱逃者趁虚而入，借保外就医的名号，虚置刑罚，逍遥法外。这无疑会重创整个社会的法治进程。
2、罪犯改造目的的落空。改造或者矫正是相对于刑罚的独立手段。现代刑罚往往结合刑罚的惩罚性作为改造和矫治的基础，借以施力，达到矫正的作用。罪犯的改造正是通过一种非强制性的约束力量（表现为说理、规劝诱导、感化等形式）和惩罚机能所具有的强制力形成互补，刚柔相济，共同促进刑罚效益的发挥。
而保外就医的罪犯在接受社区矫正时，由于人力等各项资源的限制，其往往属于自由放养状态，其改造和教育职能有限，那么谈何转换罪犯扭曲的世界观、人生观、价值观、法纪观，消除其犯罪根源，消除其社会危害性呢？很多罪犯或再度犯案，如暴力抢亲男子被保外就医后再度贩毒被刑拘案件，男子因强奸罪两次入狱 ，保外就医期间再性侵幼女等案件。[4]因此，在保外就医保障人权的同时，不可偏废教育改造矫正职能。
3、社会不良风气的助长。社会风气是推动或阻碍社会前进的巨大力量，它直接关系到人民群众的身心健康、社会安危、国家存亡与民族兴衰。然而在功利主义的侵蚀下，民众敢于铤而走险，以身试法，而有权的的官员也开始另辟谋财之路，公然向罪犯家属提示保外就医的潜规则，知法犯法、执法犯法，无视法律的威慑。
4、司法信任度锐减。保外就医作为我国人道主义的刑事政策，使得身患重病罪犯得以监外治疗，这符合广大群众的心理。但是人道倘若成为无病呻吟的罪犯开启“自由之路”的钥匙，这显然有悖“以血还血，以眼还眼，以牙还牙”的最原始最淳朴的报应观念，不仅伤害被害人情感，甚至会激发被害人报复的心理，擅用私刑，引发另一种犯罪。在撼动全社会对法治的信心，阻碍法治在中国的崛起。正如伯尔曼所言：“没有信仰的法律将退化成僵硬的教条，而没有法律的信仰将蜕变成狂信。”
5、对周围在押罪犯的心理暗示。一个罪犯是否身患重病，住在同一个监房的罪犯最为清楚。在闲暇时间的交流在增进感情的同时还加强相互的了解（包括身体状况和思想状况）。假如有一例非法保外就医的事件发生，将会激起大批罪犯不满情绪，不利于其改造，影响狱内团结，甚至滋生相同的非法保外就医的念头，鼓动家属为之“假保”，贿赂执行官，蚕食司法正义。
三、监督环节存在的问题
1、监督主体的局限性。法律明文规定检察院依法对执行刑事判决、裁定的活动实施监督，保障其正确执行。但是鉴定材料的真假参半、鉴定结论的专业术语生涩难懂、关系犯违法交易的幕后隐秘性使得程序化的监督难以实行，唯独依靠检察院的力量探测非法深渊的真相，显得不那么实际。调动适当的社会力量参与执法活动的监督，扩大监督主体范围和监督广度，笔者认为有助于非法内幕被及时发现和扼杀，光洁执法系统。既然法以社会为基础，由社会决定法律的性质与功能，那么使法律和其他资源分配行通进行配合可以促进全方位的社会和谐。
2、监督质疑的力度留滞在建议层面。从法条上的各处表述可知，检察院的监督力度仅仅停留在建议层面—应提出纠正意见。面对被许多学者称之为“具有行政审批”色彩的保外就医制度，因其具有浓重的行政效率性而见效甚微。即在保障基本人权和公平行政的前提下，尽可能提高行政效率。否则将无法实现行政管理的目的，效率被视为行政行为的生命。[5]因此，一旦保外就医意见被监狱或法院或看守所提交省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准后，罪犯便重返社会，告别自由刑不会因为部分人的意见而停止执行。不乏戏剧性的是有时在检察院接到决定或批准的通知还在审查的同时，保外就医已经完成了行政审批。此时，一旦查出存在问题，决定机或批准机关在重新鉴定静待结论的同时不仅要将已返社会的罪犯重新收押，还会引发社会对司法执行严谨性的怀疑，更有甚者将引发不必要的国家赔偿纠纷。
3、重新核查的主体和程序不明确。一旦被检察院递交书面意见认为罪犯不符合保外就医的条件后，决定机关或批准机关就应该立即对该决定进行重新核查。那么由谁来核查呢？还是原班人马么？如若不是，该怎么召集鉴定小组，从哪里提供具有高度专业的专家人员呢？鉴定该如何进行？是重新取样鉴定，假如罪犯不肯重新提供样本时是该就之前的样本进行操作核实呢？此时该停止程序呢检察院该以怎么的方式参与其中，来消除顾虑呢？法律没有明确的规定，这都是实际操作过程将克服的隐患。
4、监督力度的薄弱性。在出监阶段，《保外就医的执行办法》第十四条规定： 保外就医罪犯,由所在地公安机关负责日常性监督考察,有关机关每年应当派干警或者发函进行一次全面考察，了解罪犯病情和表现情况，根据情况进行处理。派出干警进行考察的，应当与负责监督考察的公安机关联系并与罪犯本人、取保人见面;发函考察，负责监督考察的公安机关应当及时回复。法律处于好意善意减轻检察院监督狱外罪犯执行的负担，但是，现实总是残酷的告诉我们，从客观角度讲，检察院和公安局由于人员、警力的限制不免疏于对保外就医的罪犯进行社会矫正的监督、改造、教育；从主观心态看，公安局不甘不愿去进行日常的考察。罪犯从被捕到立案起诉，都是公安机关在辛苦的搜集证据，力求正义得到彰显，罪犯绳之于法，但是这些罪犯由于满足保外就医被释放出来，自己的辛苦不免付诸东流，内心的抵触情绪更加减少去了解最大病况及表现的积极性。刑罚的功能莫过于治愈身心背离社会的罪犯的病，使之重返社会，出监监督的缺失使得罪犯丧失被治愈的机会，也使得许多罪犯脱逃甚至重新犯罪。
5、监督或缺不利于罪犯在监外的改造。但现实存在很大的一个问题是保外就医之后由于设备、空间以及监管人员的或缺，病患的改造之路随之关闭。怎样才能在有限的资源内在不耽误治疗的前提下继续改造这是个值得探究的问题。联合国刑事司法准则追求的价值目标包括实现司法公正和保障基本人权国际公认的原则是不得以牺牲司法公正或威胁基本人权为代价来控制犯罪或建立秩序在保障人权与保护社会这两个目标中保障人权被置于优先地位。我国宪法也有言，人人皆有受教育的权利，受刑人也不例外，或者为了其更好地改造我们应该多的关爱。
三、涉及保外就医方面的“制度”的完善
保外就医包含了提请环节、鉴定环节、取保环节、审批环节、出监环节(包括:交付环节、执行环节、收监环节)等部分，各个环节内部和环节之间的全过程，形成追溯功能的有机衔接、高度统一，以及追溯信息的完全透明化和操作的便利化，笔者行文的目的也正在此。
倘若保外就医罪犯的改造质量追溯形成一个系统工程，还原司法执行“生产”的全过程和应用历史轨迹、以及执行场所的改造情况，建立社会查询监督的公共信息平台，社会公民可以在电脑、手机等电子信息传输设备上方便地利用该系统和对其所关心的全部信息进行快速查询，达到信息畅通化、透明化的目的。
制度设想如下：
（一）建立鉴定人员信用制度。
“人无信则不立”，信用是对市场经济主体履行义务能力，特别是偿债能力的一种社会综合评价，又称信用制度。[6]信用在另一方面表现为在客观上能被人所信任的程度。法律和信用既有替代性[9]的一面又有互补性的一面。从另一方面讲，信用制度是司法鉴定法律制度运行的基础。一个不诚实的医生可能会提供虚假资料，也会提供虚假证言，这在保外就医病情的诊断上是会造成不可挽救的错误的。西方发达国家对某些行业采取的是自律管理为主的信用制度，也成自觉执行制度（self-enforcing）。我国较为适用的在我认为是以政府管理为主，信用制度的自律为辅，以法制促进完善信用制度的建立。
1、对鉴定人、鉴定机构实行信用评级制度。在确立守信标准及等级后，对鉴定人、鉴定机构实行等级资质管理。通过定期的评比、定期公开，接受社会监督等方式给与评价。筛选出信誉佳、水平高的鉴定机构及鉴定人员。对查实弄虚作假的鉴定人员实行信用负数记载，加大失信惩戒力度，必要时取消资格认证或相印的承担各类刑事或者民事责任。
2、建立和完善度失信行为的惩罚制度。犯罪心理学方面的深入，使得很多隐蔽的犯罪观念被鲜明化，很多时候罪犯愿意甚至积极追求犯罪取决于惩罚成本和收益之间的大小。如果处罚代价远远大于收益时，罪犯就不敢或者不会轻易的再次铤而走险，非法保外就医。据报道，为林崇中非法保外就医制造鉴定报告的医师，未受到任何处罚，没有开除医生资格，没有降低职位，没有被依法追究伪证罪，甚至在社会道德评价方面也没发生谴责。这说明了医师在失信行为后收到的惩戒是十分小的，在另一方面促进其谋求金钱交易。
3、对鉴定各个环节同步监督。对省级政府指定的医院所做的病理鉴定结论的作出，需要经历采样、操作、鉴定、分析得出结论这几个环节。在采样过程中，必须要保证鉴定材料的客观真实。在取样操作过程中，要遵循病理鉴定的科学规律在鉴定过程中，包括检验、实验等活动要遵循客观规律。在登记鉴定结果时要合理解释病理鉴定。
（二）民间监督委员会的设立
1、民间监督委员会设想的思路来源
监督的完善是法治化的保证。“从监督形式上看，应包括权力机关监督、党的监督、群众监督、舆论监督；从过程上看，应包括事先监督、事中监督、事后监督；从监督内容上看，应包括执法监督、管理监督等。”[7]从具体运作上，如实行狱务公开制度，将监狱工作有关内容、流程、期限、幅度向社会公布，接受社会群众监督；如聘请社会名流、党政人士做行风监督员，定期视察监狱，不仅沟通了与社会的联系，也消除了社会误解，促进了监狱事业的发展。[8]叶旺春系中国人民大学法学院博士研究生，其在《英国监狱社会监督制度的考察及对我国的借鉴价值》一文中，对社会独立监督委员会这一民间组织在对监狱监督方面的作用赞不绝口。笔者设想的民间监督委员会便是于此得到启发。
2、民间监督委员会的特征
保外就医制度在监督环节存在上述问题，可归纳为法定监督主体的狭隘性，监督力度的薄弱性等环节。而我国的监督体制是以内部监督为主外部监督为辅的形式[9]，这种制度设计在现实生活中已经暴露出严重的监管疏漏问题，因此，扩大监督主体范围，将监督主体扩张至民间社会组织，对于缓解监察机关和公安机关的人力资源不足，执法监督法制不健全、不完善，流于形式的现状具有深刻的意义。
（1）监督委员会的成员参与度强。基于对社会公共事业有充沛的热心参与执法监督，不仅带动社会各方面群体关注保外就医执行状况，还可以通过社会监督反馈的资讯连接罪犯生活和市民生活。一方面，对于身患重病，被保外就医但是缺乏资金继续治疗的罪犯，通过民间监督委员会以及媒体的报道，为其筹集治疗款项；另一方面社会对这部分心理背离社会的小群体，不抛弃不放弃，通过适当的接触使其不与社会脱节；此外，来自民间的监督还可以有效的抑制装病现象的发生。一旦被日常巡查的民间鉴定委员发现，便会向监察机构汇报，重新进行鉴定收监。
（2）监督委员会成员的多样化。该机构是从民间选拔志愿者作为组成人员，通过常规途径发布招聘信息，有意者可以通过现场投寄简历或者在网站上申请职位或者邀请国内外医学界有名的医生参加会议。此外该成员一般具有其他固定工作，不同的社会背景和教育背景使得作为整个机构的成员会有不一样的见解和观念。更不会集合成一个利益体，成为某个阶层的代言人，为某个特定的阶层服务。[10]
（3）监督委员会成员选拔的缜密性和合理性。选拔有志于司法执行监督的志愿者从事此项工作无疑具有重要意义。一般经过民间监督委员会初步审核的成员在该组织的志愿者和监狱管理人员的带领下初步熟悉自己日后将面对的环节，以便确认自己是否合适从事这份特殊的工作。各类监狱活动的举办旨在使应聘者了解监狱设置，明确日后假若作为一名专家组成员的独特的使命。[11]专家组成员被层层删选后，进入正式的面试环节，择优录取。因为专家组兼具着查看保外就医病历的复查和讨论职责，因此应聘者要具备的医学专业知识十分重要。
3、民间监督委员会的功能
（1）监督委员会具有很强的独立性和专业度。其不隶属于监狱，也不隶属于检察机关，是纯粹意义上的民间自治组织。其存在的意义在于根据客观事实，通过大众的参与司法监督使相对封闭的司法执行得到高效的落实，通过其与监狱和监察机构的交流增强公权力运行的透明度，强化有权机关承担职责，减少腐败。此外，每一个成员都会受到专业的培训，以便深入日后的工作开展。了解监狱管理和监督的现状，并在现场作考察，参观监狱活动，进行有关执行监督方面的培训。
（2）监督委员会承担保外就医执行公示的作用。其成员通过其非专业化的视角，进行日常且持续的对保外就医的罪犯监督，可以弥补监察机关监督不深入监督不及时的问题，也可缓解公安机关警力不足的缺陷。在每月不定时的巡查后，将巡查经过汇总成较为详细的日常监督记录，并将其定期交与检察院；将保外就医的罪犯保外的条件、理由、改造计划、保外期限进行公示，并接受公众的回馈举报。
（三）德国电子脚镣的引进
电子脚镣的运用最早可以追溯到1983年的美国新墨西哥州。随着科技的发展和当今刑罚制度趋向于非刑罚化、非犯罪化、非监禁化的演变。电子监视仪被世界各国广泛的引进以监督刑罚的执行。以德国的电子脚镣为例，其是电话接收器被重装在病患就医病房的电话线上。[12]而电子发射器是一个类似于头绳或者手链状的小设备，通常佩戴在犯人的脚踝上。因此冠名为电子脚镣。但我更愿意称之为电子监护仪（Electronic Monitoring）。
1、该项制度的好处
（1）改造设计的人性化和个性化。
它担负着与病患改造交流渗透社会价值的功能。电子脚镣刑罚的重要环节包括制作一张矫正时间安排表。在保外就医阶段，监察员通过在鉴定医师的指导下，结合该罪犯所犯罪名，其性格特质、犯罪主观恶性大小、社会危害性等制定与病患罪犯身体状况相符的“个别化” 矫正计划，该矫正计划还应在征得病患同意后，配合电子监视仪进行改造和矫正。
（2）设备体积小，价格便宜。[13]
一个类似头绳或者手链状的小设备，集精确和信息反馈的特点于一身，可以摆脱我国以往的监视设备庞大、功能限于定位的劣势监督。罪犯被遣还回社区时，心理压力往往很大，被发现自己的罪犯身份，被社区舆论负面甚至恶意的评价。此时，电子监视仪以其精湛微小的体型保护了罪犯脆弱的自尊心，利于其在社区的改造进程。
（3）电子监护仪的监督作用。
罪犯在狱外住院期间，最易发生脱逃事件。2002年以来，某省监狱发生了4起罪犯在外住院期间脱逃案件，分别是2002年某监狱“9·1”脱逃案、2004年某监狱“11·20”脱逃案、2006年某监狱“11·20”脱逃案和2007年某监狱“10·2”脱逃案，教训十分深刻。[14]
顾名思义电子监督仪便是用来监督的。佩戴在罪犯脚腕上的电子发射器会发出电波，电波的强弱会影响接收器的接收, 接收距离和接收机灵敏度、传播环境也会产生不一样的效果。往往接收器被调整为只接收在犯人居住范围内的电子信号, 若罪犯超出这个规定范围, 接收器就收不到电子信号, 监控中心的电脑也就显示电波中断的各种记录, 监控人员从而知道该犯人是否脱逃。若罪犯擅自解下该发射器，信号也会相应的显示在监视电脑上。一旦罪犯违反了矫正计划中有关自由度的硬性规定，这会导致监察员撤销对该病患电子监护仪的使用或将其重新鉴定身体状况，视身体状况重新投入狱中等相应的惩罚措施。[15]
五、监督系统运作如下
1、民间监督的监督采样。在保外就医申请主体提出该申请，并且得到监狱内设医院的初步认同出具意见书时，提前三个工作日通知民间监督委员会。民间监督委员派员（至少两名）会在三日内到达指定医院协同检验人员、司法机关人员、医院相关人员进行罪犯的现场监督采样，为了防止罪犯在取样方面做手脚，在实践中原本应该由罪犯单独进行的步骤可辅加适当的监督进行，验明正身。检验单、标本采集记录本上应该由检验人员、司法人员、医院负责人的签字注明。
2、监督病理探讨会议。在病理鉴定意见作出后，召集科室主要医务人员和有关专家进行商讨确认，具体开会时间由医院决定，开会期间主要负责人必须向科室的有关专家说明鉴定材料的提取、说明鉴定的过程、依据方法、得出结论的理由。解答专家的质疑和提问然后会议记录由民间监督委员会派具有医护知识的护工和医院共同记录。鉴定报告上应该有至少三位医师的签名和疾病鉴定专用章。对鉴定材料鉴定物品的使用情况制作笔录，及时报告情况。一旦鉴定人独立的鉴定行为受到社会人士威胁和利诱时，鉴定人有权直接向有关部门或者民间监督委员会提供控诉，这份投诉有利于维护其结论的公正性。
3、载以笔录予以公示。在出具的鉴定结论或鉴定记录的意见中，如果意见一致，出具共同鉴定报告；鉴定意见不能一致时，在鉴定报告上说明不同意见，争议的范围、人数、理由，由检察院采信。关于鉴定的几个环节，利用民间监督委员会派遣成员全程监督，载以笔录，并将各类信息回馈到民间监督委员会信息采集端汇总，这使得鉴定环节变得有效可追溯，利于在第一时间发现不法保外就医事件，将事后监督转化为同步监督。
4、监督委员会承担保外就医公示的执行。不定时的参与司法监督，一方面使相对封闭的司法执行得到高效的落实，通过其与监狱和监察机构的交流增强公权力运行的透明度，强化有权机关承担职责，减少腐败。另一方面，其成员通过其非专业化的视角，进行日常且持续的对保外就医的罪犯监督，可以弥补监察机关监督不深入监督不及时的问题，也可缓解公安机关警力不足的缺陷。在每月不定时的巡查后，将巡查经过汇总成较为详细的日常监督记录，并将其定期交与检察院；将保外就医的罪犯保外的条件、理由、改造计划、保外期限进行公示，并接受公众的回馈举报。
结 语
保外就医制度作为一项刑罚执行制度，和中国特色形势政策息息相关。其顺应了行刑非监禁化、行刑社会化的国际趋势。其设置的目的无疑体现了对人权的关注和对人性尊严的体恤，是中国走向法制化所需的专业化、科学化、现代化的举措。
但是其在执行的过程中由于在各个环节内部和环节运行的全过程中，未形成追溯功能的有机衔接、高度统一，不利于追溯信息的完全透明化和操作的便利化。
“刑法的威慑力不在于刑法的严酷性，而在于其不可避免性”，既然犯罪是被禁止的恶，那么刑罚就是必然的恶，通过社会的法来固定这种被彰显正义的恶。作为国家制定的社会规范，法具有告示引导评价预测教育和强制的作用。一旦违法行为出现，刑罚就强制制裁该行为，以此加强权威性、保护人民的正当利益，增加民众的安全感，从而进行社会风气的改良。刑事司法要以惩罚犯罪，实现司法公正为前途，刑罚执行的落实不仅有助于现代文明制度和秩序的维持，还维系着一个国家的司法的信任度，其不仅关系着罪犯的改造进程，更在侧面,保障了罪犯甚至民众的人权。
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