论检察建议在民事检察监督中的适用

* 来源: 浙江中圣律师事务所王观萍余晓芳 * 发布:办公室日期: 2018年 10月 29日浏览: 1231

摘要：本文从检察建议的概念出发，通过对检察建议的性质和法律定位的探索，发现检察建议在民事检察监督适用中存在的问题，比如适用程序较混乱、内容质量低、针对性弱、适用效力无保障、回复率低等。并立足问题，追本溯源，剖析问题的根本。笔者从四个方面来进行探索：首先诠释检察建议，包括概念，性质与法律定位；其次分析适用过程中出现的现实问题；然后针对适用中出现的问题分析原因和总结；最后鉴于这些问题笔者提出的建设性的完善建议。

关键词：检察建议；程序；民事检察监督

检察建议是检察机关在履行检察职能的活动中,针对妨碍检察目的之实现的有关违法行为、诉讼活动、执行行为以及可能引发违法犯罪的隐患问题,以书面形式,向特定的对象提出纠正、处理或者改进工作意见的民事检察监督行为。在新《民事诉讼法》中将 “检察建议”制度作为与抗诉相并列的检察监督机制，并扩展到案件全过程，而不仅仅是民事审判阶段，对检察建议做出了立法化、明确性的规定，解决了司法实践中检察建议适用的一些困惑，但是对检察建议具体的适用条件、适用中的程序效力问题、适用的限制等理论与实践问题并未做出说明和适用，造成实践适用中的不统一和不规范现象，无法发挥其在民事检察监督中的真正作用，因此，有必要对检察建议在民事检察监督中的适用问题作更加深入地研究。

一、民事检察建议概述

新《民事诉讼法》第208条规定：地方各级检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定发现有本法第200条情形之一的……可以向同级人民法院提出检察建议；也可以提请上级检察院向同级人民法院提出抗诉……将检察建议上升到与抗诉相并列的一种民事检察监督方式。

从产生和发展历程看，民事检察建议是一项具有中国特色国情的司法制度，是我国检察机关在检察监督实践中探究、摸索出来的一种民事检察监督方式。融合了法律问题、社会问题和我国特有的浓厚的人情世故等在内的一种介于不作为和抗诉之间的一种柔和的检察监督形式，是检察实践的产物。从法律规定上看，检察建议是检察院在履行法律监督职能过程中行使的一种重要的法律监督方式。新民诉法将检察建议纳入与抗诉并列的一种法律监督形式，更加肯定了检察建议在民事检察监督中的性质和地位，作为检察机关履行法律监督职能的一种重要形式。当然，实践中检察建议作为一种非诉讼形式的检察活动，现行法律并未赋予检察建议强制性效力，也不应赋予检察建议高于抗诉的效力。^[1]故相对于硬性的抗诉相比，在实务中检察建议被形象地称为软性监督。

检察建议作为源于检察实践的一种监督方式，纳入2012年新修改的民诉法，并作为与抗诉相并列的检察监督方式制度化，明确肯定了其作为法律监督职能的一种重要形式，不仅结束了多年来民事检察建议无法律可依据的局面，并且将检察机关民事检察监督权以检察建议的形式，扩展至包括审判、执行等民事全领域、全过程的延伸与发展，充分肯定了检察实践的产物——检察建议作为一种新型的民事检察监督的作用与地位。

二、检察建议在民事检察监督适用中存在的问题

（一）检察建议适用程序较混乱

最新颁布的新民诉法虽然加入检察建议的规定，但却未规定检察建议的程序性适用方式或原则，如在程序启动、程序救济、程序后果等。故目前检察机关只能依照其内部原有的规定或以前常用的流程，必然造成全国各地不统一、差异较大、随意性强、权威性不足的恶果，且行政审批色彩浓厚，所以其严重的滞后性已经很难为被监督对象所接受，也严重阻碍了检察建议在民事检察监督适用中发挥应有的作用和效果。

（二）检察建议针对性弱、内容合理性程度低

1．针对性弱

检察建议内容是检察建议的生命。但在司法实践中，检察建议内容却质量低、针对性不强，大多数检察建议指出的问题大同小异，其提出的整改措施也不切实际、模糊不清，使检察建议多流于形式、套话、大话、空话较多，并不能取得预设的效果。具体体现在：（1）说理性不足：很多检察建议并没有就被建议单位的管理漏洞和发生案件之间的因果关系、违反相关法律规定造成的后果进行说理、论证，导致检察建议说服力不强。^[2]（2）内容肤浅：当前检察建议多是从个案出发，而对类似案件以及普遍性、综合性问题的建议较少，且对这些问题并没有进行深入研究与讨论，更没有具体可行的整改措施。（3）可操作性弱：公式化、套话、官腔语句较多，使检察建议缺乏有的放矢和可操作性。

2．内容合理性程度低

检察建议除了针对性强、说理充足，还应具备内容的合理性，让被建议对象感到合法合理，有理有据，容易实施、整改。如果仅是发现问题，然后提出苛刻、死板的建议，虽说是合法、针对性强，但让被建议对象无从下手，不知所措，造成建议与解决问题的脱节，那检察建议也就形同虚设，甚至对问题的解决制造了一些困难。所以检察机关在制发检察建议时，最好能换位思考，尽可能的做到检察建议的合理性与可行性。

（三）检察建议适用效力无保障

目前包括新民诉法在内的法律、法规等对检察建议适用效果并无任何规定，导致“检察建议效果缺乏，部分预防职务犯罪检察建议流于形式”。^[3]大多数被建议对象针对检察建议本身带有的“建议”的性质，加之法律并无任何强制性规定，所以对检察建议重视度低，要么敷衍回复，要么置之不理，造成检察建议如一纸空文。

一方面检察建议本身被被建议对象不重视，就不可能有很好的执行效果，再加上检察机关自身在发出检察建议后，往往没有及时主动有效地与被建议对象进行沟通和跟踪，对后续工作没有积极性和重视性，对检察建议存在的问题也没有进行及时审查和改进，对检察建议有异议的或置之不理的被建议对象如何处置也没有很好的处理结果，甚至不了了之。更甚有些地方检察机关仅把发出检察建议数量作为考核个人业绩的指标，而不论后续落实、整改如何，致使有些部门是单纯的为发检察建议而发检察建议，严重失去了检察建议原有的意义和效果。

（四）检察建议回复率低

检察建议的回复率一直以来就是检察建议得以落实和实施的条件之一，但是也是检察机关最为头疼的问题之一。检察建议的低回复率足以反映出下列问题：1.检察建议在适用过程中的被重视度不够，其作为与抗诉相对应的弱性法律监督权，无强制性的手段作保障，虽有其优点，但有被虚设的潜在可能性。2.根本原因还是检察机关内部原因。在实践中，包括检察机关在内的对其认识及态度不正，甚至可有可无的思想状态出现，必然导致检察建议的回复率低。

三、检察建议适用中出现问题的原因分析

（一）法律规定不具体、配套措施不完善

目前，各实体法中对检察建议的规定只限于原则性、概括性规定，这也是检察建议在实务适用中出现上述问题最主要、最直接的原因。1.在适用程序方面，检察建议的启动、制发检察建议内容要求、适用条件均未作出规定，这就导致检察建议内容的随意性和不规范性，致使在适用过程中难以让被建议对象信服，权威性不足。2.在救济程序上，被建议对象面对突如其来的检察建议是否应该具有相应的异议权也未有相关规定，导致检察建议在发出后要么石沉海底、杳无音信，要么被认为是检察机关在找麻烦、挑刺，反而被误解。3.在效力方面，对发出的检察建议如果被建议对象不作为，应该如何处理等都是空白状态。这种不具有法律属性及约束力的特征，极易造成被建议对象置之不理。这种监督意见由被监督者决定是否采纳的权力设置，不仅严重挫伤了监督者的积极性，更重要的是达不到监督权设置的预期目的。^[4]是对检察建议制度的致命打击。

（二）主观重视不够，认识不全面

检察官是运用检察建议最直接的主体，但调查显示，直接运用这一权力的检察官们对什么是检察建议似乎并没有清晰的认识。^[5]这导致了检察机关在适用检察建议上的随意性、主观思想上的松懈性和无规则性。另外，由于检察建议并未规定相应的法律后果，再加之有“建议”的性质，被建议对象大多不重视，为了避免麻烦甚至置之不理，抱无所谓态度。

（三）检察建议涉及领域广、制发主体知识有限

1.制发主体知识限制

根据新颁布实施的民诉法规定，检察建议作为一种新型的民事检察监督手段，其适用范围由以前审判阶段扩展至案件全过程以及审判人员的违法行为等等，其涉及的行业、系统、领域之广泛，这就要求检察建议的专业性强和知识面广。如针对某技术性、专业性较强的行业，某检察官不得不提出检察建议时，故制发出“改善体制漏洞，加强反腐建设”的检察建议，面对这种大、空、套话的检察建议，被建议对象为避免麻烦故回复“本单位不存在任何体制漏洞”。所以为避免再出现上述让人哭笑不得的问题，检察机关内部应不断增强专业知识培训，力争做到制发出针对性强、高质量的检察建议。

2.适用范围宽泛

另外，检察建议适用范围并无具体界定，可以说是无领域、无方向的发展，让人不得不担忧其在适用中是否会有针对性强、内容质量高的检察建议，甚至还会出现权力的膨胀，导致滥用权力的现象，故检察建议制度本身是好的，但必须有合适和有效的适用程序及保障和约束机制，否则对我国整个司法体系和社会负面影响将是个严重的打击，及人们对法律和司法机关信任度的严重丧失。

四、提升检察建议在民事检察监督适用中效果的建议

（一）完善检察建议程序保障机制

1.规范适用条件

制发检察建议必须基于一定的法定事由。从检察建议立法的初衷来看，主要目的是为了预防和减少错误与违法行为，但并不是无限制的、主观性的对任何事情都适用检察建议。对于法律适用问题，检察机关同样也要谨慎行使民事诉讼监督权，原则上不能随意提起抗诉和检察建议。^[6]所以对于可以适用提醒、协商等更简便的方式及时解决的，就不应适用检察建议去干涉，应保证检察建议适用的确有必要性，保证检察建议作为一种民事检察监督权的谦抑性，审慎行使法律赋予检察机关的监督权。

2.限制适用范围

“新《民事诉讼法》规定检察建议可以对审判监督程序以及审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为适用，这一适用范围的规定过于宽泛，对于不同审判程序中违法行为的具体情形有待进一步细化规定”，^[7]再加上民诉法208条第2款关于再审检察建议，使得“新民诉法从立法上明确了民事检察监督的范围是整个民事诉讼领域”，^[8]这种过于宽泛性的、笼统性的规定了检察建议适用范围，作为检察机关适用检察建议过程中，既是权力，也是责任，其适用范围应该是严肃的、明确的，对其范围如不加以限制，监督一旦不对，对被建议对象和检察机关自身都是严重的后果。

3.规范检察建议制作形式和发布主体

实践中有的检察建议以检察院名义发出，有的则以职能部门或者检察官个人名义发出，严重的不规范性不仅降低了检察建议的效力，更有损检察机关的正面形象，所以作为检察机关行使民事检察监督的权力，必须明确检察院作为制作和发布检察建议的权利主体。因为只有检察院才是适格的法人机关，而职能部门或个人没有对外制发检察建议书的资格。

实践中检察建议书的格式内容书写不规范比较突出，有的篇幅过少，缺乏说理性，有的又过多，内容繁杂，缺乏相对固定的事实、理由等行文格式。作者认为检察建议至少包含以下内容：1）提出检察建议的缘由。2）提出检察建议的依据。3）事实和理由部分。4）具体详细的建议内容和要求。这样一来，既可以让被建议对象收到检察建议后一目了然，便于掌握和研究，并针对建议书及时采取相应措施进行整改，也有利于让被建议对象信服，增强检察建议的说理性和实效性。

4.明确检察建议的审批程序

应当由经手办案人员起草检察建议书，必要时可以事先与当事人沟通协商，或向第三人调查核实相关情况，然后由小组或职能部门讨论通过定稿，再送检察长审定，最后以检察院名义发出。这样一方面是防止检察建议权的滥用，另一方面更重要的是提高增强了检察建议内容质量的把关。

（二）提升检察建议内容质量

1.增强针对性、说理性

（1）检察建议内容质量高低首先体现出的是检察官个人知识的高低，作为制发主体的检察官，必须时刻保持清醒、专业状态，不断加强检察机关内部人员专业知识培训，增强业务领域的深入研究与把握，做到制发出的检察建议有理有据、切实可行。

（2）没有实践就没有发言权，故要想写出一篇针对性强，让对方信服的检察建议，作为制发主体必须注重调研，主动询问核实被建议对象相关情况，深入交流沟通，只有在这种“发前重调研，约谈勤互动，通过加强检察建议发出前对案件折射问题的分析和调查，达到加强沟通和了解，找准关键问题的目的，根据实际情况提出可供着手实施加以整改的实质性建议，通过约谈协商交流，让被建议方明白问题严重性和建议可行性，争取被建议方的重视和积极支持”，^[9]才能做到说理充分，提出针对性强、可操作、切实可行的建议。

2.建立专家咨询制度

上述中也已提到检察建议涉及领域广，而制发主体毕竟知识有限，在遇到专业性强、陌生的领域时，可与检察机关所在地的高校、科研机关等内的高级知识分子建立专家咨询制度，在与各专家详细讨论、交流之后，再提出具体可行的检察建议。既增强了检察建议内容质量的权威性，也会给被建议对象减少不必要的麻烦与担忧，降低被建议对象对检察机关的抵触和抗拒心理。

（三）构建检察建议效力保障机制

1.明确检察建议法律效力

虽然说检察建议是作为一种软性监督权来弥补抗诉等硬性监督权的不足，但并不代表对检察建议就可以置之不理，所以有必要明确检察建议的法律效力，对于被建议对象不作为或抗拒行为规定具体惩罚和处置措施。具体办法可包括：

（1）建立回复制度

针对检察建议是否采纳以及何时答复，未作明文规定的情况，“在送达检察建议时应规定一定期限内进行回复，超过该期限仍对检察建议不理不睬的或抗拒不接受的，可发出落实检察建议催办函，对催办函仍然置之不理的，应向其上级主管部门或有关单位反映。”^[10]必要时，可对相关主管人员进行罚款或行政拘留。

（2）设立反馈和跟踪制度

检察建议发出后，承办检察官应全程跟踪、及时了解和掌握检察建议的落实和整改情况，并将信息及时反馈给职能部门领导审查。对检察建议置之不理的，及时提醒或发出催办函；对提出异议权的，应及时审查检察建议内容的正确性和合理性，加强与被建议对象之间沟通，及时将做出撤销、改变或维持的决定告知被建议对象。总之，做到制发出的每一项检察建议都要保证有专门的检察官跟踪负责到底，增强检察建议在民事检察监督中的时效性和权威性。

2.赋予被建议对象异议权

有了具体的惩罚措施，那就相应的少不了应当赋予被建议对象应有的异议权，给其相应的救济权利。既可以防止检察建议权的滥用，同时也加强了检察机关与被建议对象之间的交流和沟通，为更好地、准确地解决问题而服务。对于如何建立异议权，我认为可以从以下二方面着手：

（1）对于制发出去的检察建议，“在被建议方认为检察建议本身不正确，存在较大的问题，在一定期限内赋予其向发出检察建议的检察机关或其上级检察机关申请复议的权利”，^[11]或被建议对象认为确有错误需要撤销的，可以向检察机关职能部门提出重新审查的要求，而检察机关在规定的期限内，必须做出撤销、改变或维持的决定及时送达。

（2）设立听证制度

对于检察建议涉及到被建议对象重大利益或利害关系时，而检察机关又维持不变的情况下，可赋予被建议对象有要求举行听证的权利，在被建议对象提出听证要求时，检察机关必须在相应的期限内举行听证，听证所需的各项费用由检察机关承担，以保证被建议对象听证权的实现。

参考文献

[1]王桂五：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1997年版

[2]孟涛，边志伟，张涛：《浅议检察建议的完善与适用》，《决策与信息》，2012年第3期

[3]汤维建：《民事检察监督制度的定位》，《国家检察官学院学报》2013年第2期

[4]乐绍光，陈艳，周彬彬：《浙江省检察建议适用情况的调查分析》，《法治研究》2009年第11期

[5]吕涛：《检察建议的法理分析》，《法学论坛》2010年第2期

[6]乐绍光，陈艳，周彬彬：《浙江省检察建议适用情况的调查分析》，《法治研究》2009年第11期

[7]张新：《对完善检察建议立法的实证思考》，《河北法学》2010年第11期

[8]田海鑫：《略论新民事诉讼法中的检察建议》，《重庆交通大学学报》2013年第4期

[9]曹岩：《新民诉法下检察监督的理念更新》，《哈尔滨师范大学社会科学学报》2013年3期